О механизмах введения частной собственности на землю сельхозназначения в Дагестане на современном этапе

Организаторами конференции выступили Правительство РД, Дагестанский научный центр Российской академии наук, Институт социально-экономических исследований ДНЦ РАН, Дагестанский государственный университет.
Представляем вниманию читателей доклад доктора географических наук, начальника Управления развития производственного комплекса Минэкономики РД Ш.С. Мудуева.
В ежегодных Посланиях Президента Республики Дагестан Народному Собранию Республики Дагестан от
7 июля 2011 года и от 31 мая 2012 года были поставлены подряд важнейшие вопросы, касающиеся землепользования и землевладения в целях поиска путей модернизации агропромышленного комплекса и поднятия эффективности сельхозпроизводства.
В первом Послании этому важному вопросу посвящены целых три абзаца.
«В республике остро стоит проблема эффективности использования земель. Официальная информация об изменениях в землепользовании, о состоянии земель и структуре угодий не всегда соответствует реальному положению дел. На протяжении ряда лет необрабатываемую, нередко уже застроенную землю в отчетах продолжают отражать как пашню, а давно вырубленные, раскорчеванные и заброшенные участки – как сады, виноградники.
Следует провести инвентаризацию земель сельскохозяйственного назначения. Неэффективно используемые земельные участки изымать в установленном порядке. Земля – важный ресурс развития экономики, она должна работать, кормить людей, приносить доход.
Органам местного самоуправления необходимо уделять особое внимание вопросам разграничения собственности на землю, урегулирования земельных споров, фактам самозахвата земли, самовольного превращения земель отгонного животноводства в земли поселений» – подчеркнуто в Послании от 7 июля 2011 года.
В развитых, цивилизованных и развивающихся странах этапы преобразований в ту или другую сторону прошли. В российских регионах также с начала 1990 г. по прямому действию российского законодательства земельная реформа прошла, кроме Дагестана. В Дагестане наложен мораторий на частную собственность на землю сельхозназначения под предлогом отгонного характера животноводства. Подходы и опасения того периода отодвинули на десятилетия решение проблемы и усложнили их конфликтный характер.
История, связанная с земельными проблемами, уходит в века, но если остановиться на периоде XX века, то с конца 1980-х гг. в стране происходила постепенная, поэтапная трансформация земельных отношений, происходило это только завуалированно, до неузнаваемости искаженно вторичными толкованиями, политическими соображениями, что поймать в ней незамутненный источник истины становилось почти невозможным – бригадный подряд, семейная аренда, семейная ферма, кооперативы, краткосрочная, долгосрочная аренда и т.п. При этом никто из власть имущих не осмелился сказать правду и предложить крестьянам-аграрникам быть хозяевами на земле.
Вообще-то говоря, все неприятности, связанные с землей, начались с ленинского «Декрета о земле», по идее предполагающего «передачу» земли крестьянам. Крестьяне землю не получили, они ее потеряли, а неприятности вокруг земли продолжаются до сих пор. Что же произошло по факту, у кого отобрали и кому передали землю, толком объяснить не могут. Отношение к этому в научных кругах и в обществе неоднозначное. Приводят разную аргументацию, больше субъективного характера, оправдания и толкования. Произошла в итоге национализация земель, под завесой кооперативной собственности фактически земля перешла в управление партии, т.е. государства. При этом во все времена у каждого на слуху и на языке было утвердившееся в сознании и имеющее актуальное практическое значение мнение о том, что «все беды в стране и у народа от того, что нет истинного хозяина земли». Не лишним будет напомнить, что в ходе еще раскулачивания и еще не завершив сплошную коллективизацию ЦК ВКП (б) и СМ СССР в 1935 и 1936 гг., столкнувшись с бесхозяйственностью, приняли совместное постановление «О разбазаривании и хищении социалистической собственности», где больше речь шла именно о земле. Но до конца СССР проблема не только не решилась, но и зашла в тупик. Хозяин земли в Дагестане до сих пор не сформировался и продолжает условно считаться «врагом народа», того же самого народа, который всегда хотел и сейчас хочет быть хозяином на своей земле. Осуществиться этому не позволяют как внутренние, собственные, так и внешние, общественные силы. Однако удивление вызывает у всех, как же выживает крестьянин без права собственности на землю.
Введение частной собственности на землю откладывается и в современный период, что, безусловно, негативно сказывается на развитии региона, хотя частная собственность на землю сельхозназначения является основой конкурентоспособного аграрного производства в рыночной экономике.
В настоящее время аграрным крестьянским хозяйствам республики не хватает земли для эффективного ведения сельскохозяйственного производства, обеспечения продовольствием собственного производства, граждане продолжают испытывать серьезные трудности с получением участков для строительства жилья. Это часть общеизвестных проблем, связанных с землей. Тезисы первого Послания остались невыполненными, а проблемы и через год остались нерешенными.
Существуют серьезные ограничения, связанные с неурегулированностью земельных отношений. Процедура получения земельных угодий сельскохозяйственными товаропроизводителями крайне затруднена, что вызывает справедливое недовольство людей. Правительству, органам местного самоуправления следует принять необходимые меры по ее упрощению. В кратчайшие сроки нужно выяснить фактическую ситуацию с землепользованием, завершить работы по разграничению государственной собственности на землю, подготовить предложения по более рациональному использованию земельных ресурсов. Такое поручение уже есть, в котором определен срок в три месяца. Эта работа требует оперативного выполнения, но необходимо искать новые решения.
В Послании Президента РД Народному Собранию РД от
31 мая 2012 года вопрос затронут в еще более жесткой форме: «Нам нужно подумать о введении частной собственности на землю. Именно на земли сельхозназначения. Необходимо учесть положительный опыт решения земельных вопросов в других регионах Российской Федерации. В связи с этим Правительству республики следует подготовить предложения по смягчению ограничений на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в республиканской или муниципальной собственности, введению частной собственности на землю.
Я все хорошо помню – референдум в 90-х годах, когда население республики высказалось против частной собственности на землю, но прошло уже много времени, ситуация изменилась. Отказ от собственности на землю показал свою неэффективность – и с экономической, и с политической точки зрения.
Рынок земли мог бы создать предпосылки для более эффективного использования земельных ресурсов, вовлечения их в оборот, повышения инвестиционной привлекательности территорий, оживления экономических процессов на местах. Да и для разрешения возникающих споров, конфликтов на национальной почве частная собственность будет подспорьем. Это мое мнение, но это вопрос, который требует очень серьезного, взвешенного, широкого обсуждения. Надо будет обязательно учесть мнение нашего народа и решение должно быть принято именно с учетом этого мнения. Я думаю, что это надо сделать в ближайшее время».
Внесены предложения о введении частной собственности на землю сельскохозяйственного назначения и упрощении предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства. Эти вопросы стоят в Дагестане наиболее остро. Мировая практика убедительно доказывает, что введение земли в экономический оборот позволяет существенно ускорить социально-экономическое развитие территорий. Вместе с тем в этом вопросе не должно быть поспешных необдуманных решений, ведущих к злоупотреблениям и несправедливости.
Однако высказываются необоснованные мнения о необходимости проведения очередного опроса (референдума) населения по вопросу о введении частной собственности на земли сельхозназначения, что противоречит не только здравому смыслу, логике, но и федеральному законодательству.
Земля – это основное и незаменимое средство сельскохозяйственного производства, важнейший фактор развития экономики нашей республики, и власть, действующая во благо общества, должна быть заинтересована в том, чтобы любой собственник распоряжался землёй с учетом общественных интересов.
Сложившиеся к настоящему времени в Республике Дагестан механизмы владения, пользования и распоряжения землей сельскохозяйственного назначения в значительной степени ограничивают ее эффективное использование, в том числе и её перераспределение в пользу эффективных хозяйствующих субъектов.
Сельское хозяйство республики, несмотря на незначительные темпы роста, получаемые за счёт средств государственной поддержки, примитивно, развивается по инерционному сценарию и находится в упадке. Продукция дагестанских сельхозтоваропроизводителей во многом неконкурентоспособна, устойчиво снижаются мотивация к труду и товарное производство. Отсутствует система ипотечного (залогового) кредитования. Размеры и механизмы начисления арендной платы за пользование землёй – неэффективны и несовершенны, а её доля в доходной части бюджетов МО мизерна.
В условиях глобализации рынка и нахождения в ВТО для развития конкурентоспособного сельского хозяйства необходимы крупные инвестиции. Неопределенность отношений собственности на землю привела к отсутствию интереса инвесторов к сельскохозяйственному производству, а у энтузиастов, решивших реализовать, на наш взгляд, очень интересные проекты в области АПК РД, возникли серьёзные проблемы, и в первую очередь, с землепользованием.
В соответствии с Законом Республики Дагестан «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан» от 29 декабря 2003 г. №46, был введён мораторий на 49 лет на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения. Введение в республике 49-летнего моратория на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения не обеспечило перехода земель к эффективным хозяйствующим субъектам, не исключило и даже благоприятствовало несправедливому распределению земельных ресурсов, поскольку сам механизм в значительной степени зависел от воли чиновников, которые зачастую нарушали одно из главных условий развития – обеспечение для сельских товаропроизводителей свободного доступа к земле.
В результате значительная часть сельского населения (в основном крестьяне) осталась без земли, а у другой, меньшей части населения, сосредоточились огромные массивы наиболее благоприятных для ведения производства земель, которые в лучшем случае нелегально передаются в краткосрочную субаренду за плату, в десятки раз превышающую арендную, а в большинстве случаев не используются.
Кроме того, введение моратория на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан не соответствует целям и задачам земельных преобразований, проводимых в России. Суть российских преобразований заключалась в создании принципиально новой организационно-экономической основы аграрного производства, сформированной на многоукладности – разнообразии форм собственности и хозяйствования на землях, способных обеспечить долговременное устойчивое развитие сельского хозяйства, рост его продукции, повысить эффективность хозяйственной деятельности и конкурентоспособность товаропроизводителей.
В Республике Дагестан давно назрела необходимость земельной реформы, введения института частной собственности на землю, который обусловливает то, что земля должна приносить устойчивый доход и как фактор производства, и как объект собственности.
Частная собственность на землю повысит оперативность принятия эффективных решений, существенно снизит нагрузку на федеральные, республиканские и местные органы управления, перенося их на индивидуальный уровень.
Введение частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан – задача очень сложная, поскольку будет отторгаться частью сельского населения, которые после введения моратория на приватизацию остались без земли. При введении частной собственности на землю местное население в силу низких доходов не сможет конкурировать в покупке сельскохозяйственной земли, а появление сторонних покупателей, особенно в зонах наиболее благоприятного ведения производства, может вызвать его недовольство. Кроме того, земельные массивы того или иного муниципалитета могут сконцентрироваться у одних лиц, являющихся выходцами данной местности, что также может привести к конфликтной ситуации.
И эта ситуация создана действиями или бездействием всех ветвей и уровней власти. Только Дагестан ушел в сторону от курса законного распределения и перераспределения земли, путем введения моратория на частную собственность на землю.
Вот теперь, спустя два десятилетия, после того, как президентом поднят вопрос, всем без исключения стало вдруг понятно, что, да, необходимо ввести частную собственность на землю.
Но одинакова ли ситуация сегодня и 20 лет тому назад? Нет, не одинакова, сейчас ситуация сложнее и опаснее. Поэтому механизмы перехода должны основываться на трех крайне необходимых условиях: законность, справедливость и решительность. Для этого необходимо будет вернуться к истокам Закона «О земле» и начать безусловную его реализацию изначально. Землю необходимо распределить по паям, бесплатно, затем владельцев наделить правами распоряжаться своей землей как товаром.
Поэтому введение частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения не означает всестороннюю, сплошную приватизацию земель.
Сам механизм должен быть регламентирован таким образом, чтобы исключить спекулятивные сделки с землёй, максимально учесть интересы местного населения и добросовестных землепользователей. Например, для ведения сельчанами хозяйства каждому сельскому населенному пункту следует выделить земли общего пользования.
Эти земли не должны быть приватизированы, не должно изменяться их целевое назначение (в том числе исключить их застройку). Данные земли должны быть сохранены в качестве ресурса для ведения подсобного сельского хозяйства местного населения: садоводства, огородничества, сенокошения и пастьбы скота на основе временного пользования или аренды.
В составе земель общего пользования могут находиться различные виды сельскохозяйственных угодий: пашня, сенокосы и пастбища, а также несельскохозяйственные угодья, необходимые для организации эффективного подсобного хозяйства местного населения.
В Республике Дагестан значительная часть земель сельскохозяйственного назначения (около 20%) в силу различных объективных факторов (отсутствие дорог, переправ, орошения и т.д.) – не востребована, что сужает предложение на рынке земли.
Горный рельеф РД обусловливает отсутствие спроса на большинство земель сельскохозяйственного назначения в отдельных муниципальных образованиях (горная зона). Концентрация таких неиспользуемых земель в фондах перераспределения или резервных фондах невыгодна для государства.
Поэтому, на наш взгляд, целесообразно в предусмотренной Планом по реализации Стратегии социально-экономического развития РД до 2025 года разработке республиканской целевой программы «Социально-экономическое развитие горных территорий Республики Дагестан до 2017 года» предусмотреть комплекс мер по созданию условий введения в оборот непривлекательных земельных массивов с целью дальнейшей их приватизации.
Необходимо сформировать систему информации о рынке земли. Для этого целесообразно определить ведомство, к компетенции которого должна быть отнесена подготовка открытых обзоров о сложившемся уровне рыночных цен.
Для снижения издержек оформления прав на земельные участки необходимо ввести упрощенную процедуру подготовки межевого дела для постановки участков на кадастровый учет.
Поэтому ввод земель сельскохозяйственного назначения в экономический оборот станет решающим фактором к ускорению социально-экономического развития республики, и прежде всего, агропромышленного комплекса в условиях вступления в ВТО.
Следует провести и утвердить в установленном порядке зонирование сельской территории для выделения зон, где возможно строительство, или оценку полей с целью выделения наименее плодородных угодий, которые можно использовать под него.
Процесс перераспределения земель должен регулироваться государством и осуществляться в устойчивом правовом пространстве, поскольку направлен на реализацию преимуществ рыночных земельных отношений и обеспечивает развитие экономической системы в целом. В этих целях необходимо обеспечить: наличие конкуренции сельских предпринимателей по приобретению не только лучших, но даже средних и худших земельных участков; развитие и совершенствование землетоварных рыночных отношений, включая систему кадастровой рыночной оценки земельных участков; пресечение спекулятивных операций с землями сельхозназначения путём законодательного ввода различных ограничений; обеспечение свободного доступа потенциальных покупателей земли к контактам с продавцом; эффективные меры контроля за полным и рациональным использованием приобретаемых земель, регулирование землевладения путем дифференцированного налогообложения.
Частная собственность на землю выступит мощнейшим фактором роста эффективности сельскохозяйственного производства в Республике Дагестан, будет стимулировать, в первую очередь, существенные изменения в хозяйственном поведении сельхозтоваропроизводителей в их инвестиционной и производственной деятельности, в методах управления и маркетинге, а мобилизация человеческих ресурсов позволит улучшить их экономическое положение.
В результате этих мер и тенденций возрастут прибыльность сельскохозяйственного производства и цена на землю, что, в свою очередь, вызовет изменения в структуре доходов работников, а частная собственность выступит как мотивирующий фактор трудовой активности.
Проблема земли и земельных отношений – архиважная и архисложная и требует компетентной проработки, необходимо разработать механизмы обоснованного ее разрешения, с учетом и пользой на перспективу, делу, обществу, республике, народам. Одной из важных составляющих может быть механизм применения прогрессирующего налогообложения за нецелевое и неэффективное землепользование. Первичным шагом при этом должна послужить справедливая и бесплатная передача земель (паи), с последующим введением права на распоряжение землей.