В Государственную Думу РФ внесены поправки к Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный закон от 6.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями вступивший в силу с 30.01.2014). Если реформа местного самоуправления будет принята, в стране отменят прямые выборы глав крупных городов. Они будут назначаться из состава депутатов и возглавлять городские думы. За хозяйственную часть будут отвечать сити-менеджеры. Парламент же такого городского округа будет формироваться из депутатов, делегированных районами.
ОЧЕРЕДНОЙ ДЕМОТИВАТОР?
Как только общественности и средствам массовой информации стало известно о предполагаемой реформе местного самоуправления, многие сразу подвергли ее критике. Общественники, политологи и даже действующие политики и главы тех самых городов, которые в скором будущем будут лишены права называться всенародно избранными.
«Местному самоуправлению остался год», «Выборы мэров выводят из больших городов», «В Госдуму занесли реформу местного самоуправления», «Отмена выборов мэров поделила регионы», «Реформу местного самоуправления одобряют не все единороссы» – это лишь небольшой срез общественного мнения, нашедший отражение в СМИ.
Реформа местного самоуправления действительно нужна, но ровно обратная тому, что хочет сделать Кремль. Надо просто везде вернуть прямые выборы и уйти от назначений, считает политик, общественный деятель Дмитрий Гудков.
Кандидат экономических наук, руководитель направления «Политическая экономия и региональное развитие» Института экономической политики им. Егора Гайдара Ирина Стародубровская еще в декабре 2013 г., говоря о проблемах местного самоуправления и предстоящей его реформе (полит.ру), отмечала, что постоянные изменения препятствуют проведению какой-либо последовательной политики. Основной запрос органов местного самоуправления, – это стабильность. Прежде чем решаться на новую реформу, необходимо просчитать ее «цену». Очередные существенные изменения в регулировании местного самоуправления усилят ощущение нестабильности, послужат очередным демотиватором для активных людей включаться в механизмы самоуправления. Стародубровская считает, что замысел авторов реформы вроде бы идет в тренде идеи превращения муниципальных районов в органы государственной власти и перехода к одноуровневой системе местного самоуправления на уровне сельских и городских поселений. Считается, что эти меры сделают ситуацию более «прозрачной». Но в будущем они могут оказать дальнейшее негативное влияние на ситуацию в сфере местного самоуправления. Не избежать организационной неразберихи. Она, скорее всего, приведет к оттоку квалифицированных кадров как с поселенческого, так и с районного уровня, считает эксперт.
При этом, как заявил глава Комитета гражданских инициатив Алексей Кудрин, реформа вызывает у него большие сомнения. По итогам реформы российские города могут лишиться «не только выбранных мэров, но и выбранных парламентов», приводит его слова газета «Коммерсантъ».
Но, как отмечают авторы поправок, реформа коснется только крупных городов, а в остальных городах прямые выборы сохранятся.
ИЗ ПОСЕЛЕНИЯ – В РАЙОН, ИЗ РАЙОНА – В РЕГИОН
История вопроса началась в конце прошлого года с Послания Президента Путина Федеральному Собранию 12 декабря 2013 г., оглашенного в день 20-летия Конституции Российской Федерации. Он отметил, что жизнь не стоит на месте и конституционный процесс нельзя рассматривать как окончательно завершенный. Точечные коррективы необходимы. И нужно поддержать растущее стремление граждан, представителей общественных и профессиональных объединений, политических партий, предпринимательского класса участвовать в жизни страны. Это было «подводкой» к основным тезисам о местном самоуправлении.
О местном самоуправлении Президент сказал следующее:
– Мы должны поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни.
Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения в район и обратно. Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы.
Районный уровень фактически выхолощен. Его полномочия в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты переданы в регионы. Кроме того, местная власть должна быть устроена так – а ведь это самая близкая власть к людям, – чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой. В этой связи обращаюсь к Всероссийскому совету местного самоуправления, Конгрессу муниципальных образований, к губернаторам, членам Федерального Собрания, Правительству Российской Федерации. Давайте посмотрим на эти проблемы еще раз со всех сторон, чтоб, наконец, привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени.
Повторю, считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. И такую работу мы должны начать и в основном законодательно обеспечить уже в следующем, 2014 году – в год 150-летия знаменитой земской реформы.
Кстати, именно развитие земств, местного самоуправления в свое время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований… уверен, и сейчас местное самоуправление способно стать мощным ресурсом для пополнения и обновления кадрового потенциала страны.
Самого слова «реформа» в Послании вроде бы и не прозвучало. И Путин всего лишь попросил «посмотреть на эти проблемы еще раз со всех сторон, чтобы, наконец, привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени». Но авторы новых поправок решили – надо «реформировать».
Возможные модели реформирования местного самоуправления (их две) представлены в Аналитической записке Фонда ИСЭПИ Дмитрия Бадовского, действующего при ОНФ: «Реформирование системы организации местного самоуправления в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы». В ней как раз и предлагается отказаться от выборов мэров в крупных городах. А также введение двухуровневой системы местного самоуправления.
ДВЕ МОДЕЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ
Первая модель предполагает переход к одноуровневой системе местного самоуправления. Руководители городских округов и муниципальных районов (второй уровень МСУ) станут чиновниками, назначаемыми губернаторами. Уровень МСУ останется на более мелких территориальных единицах (первый уровень МСУ): действующих городских и сельских поселениях (если речь идет о преобразовании муниципальных районов); воссозданных поселениях (если речь идет о преобразовании укрупненного городского округа, ранее вобравшего в себя несколько поселений); специально создаваемых внутригородских муниципальных образованиях. В компетенции этих муниципалитетов останутся только хозяйственные вопросы.
Чтобы компенсировать утрату прямой выборности, предлагается использовать схему, которая действовала в период назначения губернаторов президентом. По представлению губернатора депутаты МСУ первого уровня будут голосовать за или против кандидатуры главы городской или районной администрации (возможно, и его заместителя), получат право требовать его отзыва, слушать его отчеты. Гордумы и райсоветы придется упразднить, но зато будут избираться депутаты внутригородских муниципальных образований и депутаты в законодательные собрания региона. На уровне МСУ избираться должны на прямых выборах только депутаты, а они из своего числа уже выберут главу муниципального образования.
Вторая модель предполагает создание нового вида муниципальных образований – «городские агломерации». Агломерации будут создаваться на территории региональных столиц и крупных городов по итогам референдума и получат в ведение вопросы промышленной и научно-технической политики, здравоохранения, дорожного строительства. МСУ в агломерациях сохранится на уровне поселений, которые вошли в агломерацию. В целом будут преобладать полномочия региональных властей, глава администрации агломерации будет назначаться губернатором, но при этом сохраняется гордума.
В муниципальных районах предлагается установить единственный способ формирования представительных органов – из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из представителей депутатского корпуса поселений. Главу муниципального района и спикера будут избирать депутаты из своего состава, а глава местной администрации будет назначаться на должность по контракту. В сельских поселениях предусмотрена возможность осуществления полномочий главы местной администрации главой муниципального образования.
УГРОЗА ФЕДЕРАЛИЗМУ?
По реформе местного самоуправления есть и противоположные мнения. Полагают, такие законотворческие инициативы позволят максимально приблизить институт местного самоуправления к народу. Авторы реформы тоже указывают на преимущества двухуровневой организации местного самоуправления. Так, в крупных городах осуществление местного самоуправления только на общегородском уровне привело во многих случаях к потере связи между населением и городской властью.
Будет неправильным утверждать, что «история реформы» началась совсем недавно. Идея перехода от выборности чиновников к их назначению не нова. Это некий тренд времени. В основном, конечно, этот тренд связывают с именем Владимира Путина (Толковый словарь демократического новояза и эвфемизмов А. Белояр. Вертикаль власти – построение, воздвигаемое В.В. Путиным в ходе административной реформы. Возведение вертикали власти обосновывается необходимостью укрепления российской государственности, которая пошатнулась после парада суверенитетов, а также увеличением уровня ответственности чиновников перед обществом. – Прим. ред.). Как известно, именно при нем начался процесс «вертикализации власти». Но есть и мнение, что Административная реформа и формирование этой самой вертикали власти началось не с 2004 года, когда в России была отменена выборность глав регионов, а с того самого момента, когда страну поделили на федеральные округа.
Кто-то и вовсе расценивает реформу государственной власти в России как прямое покушение на общедемократические устои российского общества и на основы конституционного федеративного строя страны. Вроде бы, все признаки федерализма в стране присутствуют, как и присутствовали 20 лет назад, во время принятия Конституции РФ (статья 1 Конституции Российской Федерации: «Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления»), но… что-то не то…
Но, может быть, и федерализм у нас особенный – суверенный – как и демократия? (Суверенная демократия – концепция, введенная в широкий оборот в России заместителем руководителя Администрации Президента России Владиславом Сурковым в 2005-2006 годах. – Прим. ред.)
ГОРОД – ЭТО ВАМ НЕ ШУТКИ
Комментируя возможное проведение реформы МСУ «МИ», юрист Расул Кадиев отметил, что это очень большая проблема, потому что в республике все время говорят об активизации гражданского общества и превращении населения в граждан. Чтобы граждане были горожанами, то есть ответственными за свой город и за ситуацию в своем городе. А в данном случае получается, что 131-й Федеральный закон отстраняет горожан от политики. В том смысле, что от них все меньше будет зависеть, кто будет их управляющим чиновником. В соответствии с ФЗ 50% комиссии, которая будет назначать сити-менеджера, будет назначать губернатор или глава субъекта. – Какое теперь отношение горожане будут иметь к этому вопросу? – задается вопросом эксперт. Горожане еще больше отстранятся, и это, в конце концов, ударит по экономике самого города. Потому что город стоит не на дотациях. В основном город стоит на налогах. И на активности поведения граждан. Социальная среда и т.д. И если граждане самоустранятся и скажут: «От нас и так ничего не зависит», то хоть самого лучшего сити-менеджера поставьте, у города все равно будут проблемы. Потому что у него не будет связи именно с населением. И это будет очень-очень плохо.
Говоря о политической составляющей обсуждаемой реформы МСУ, Кадиев подчеркивает, что это продолжение политики охраны власти от случайных людей:
– Это такое мнение, что надо охранять, что город – это вам не шутки, это вам не деревня. Город нельзя кому попало отдать, чтобы на «майдане» где-то подняли крик и проголосовали и т.п. Это вот такое мнение сложилось сейчас у власти.
Есть две модели. Власть считает, что лучше хороший управленец, который лучше знает систему, бюджет, который внедрен в систему госуправления, и он более предсказуем, чем «непонятные люди», которые приходят на выборах неизвестно откуда, набрав голоса избирателей. И еще есть такое мнение, что граждане же не специалисты, они же не знают, как управлять.
Вторая модель, о которой я говорю, – появляется риск того, что граждане не будут связаны с мэром, и он перестает быть мэром в том понимании, к которому мы привыкли. Он предстает как административный чиновник, причем в самом худшем варианте, неподотчетным гражданам, а подотчетным некой комиссии. Его источник власти состоит в комиссии и депутатах районных округов. Мягко говоря, такая трансформация немножко смущает. Возрастают риски клановости и коррупции. Я думаю, что эта модель не очень удачная.
Кадиев считает, что фактически федерализм у нас остался только на бумаге. Тем более в самостоятельности местного самоуправления. 131-й закон фактически не выполняется, и финансовая зависимость местного самоуправления от центра очень высокая, это с одной стороны. С другой стороны, государство ставит вопрос о децентрализации. У государства постепенно становится меньше денег, и оно передает сначала на уровень субъектов, а потом и на местный уровень все больше вопросов, но не передает с ними деньги. Но сегодня государство не готово менять тот же самый налоговый кодекс так же, как не изменяются ставки и не увеличивается число источников доходов в местные бюджеты.
Как ситуация могла бы решаться на уровне Махачкалы, «МИ» рассказал эксперт по экономике Северного Кавказа, руководитель исследовательского центра RAМСОМ Денис Соколов. Он отметил, что, если говорить о краткосрочных прогнозах, для республики эта ситуация уменьшит какие-то политические риски. Но с точки зрения более долгосрочных прогнозов это уменьшит легитимность власти в сознании населения. Конечно, все зависит от личности. От того, кто и как будет управлять, от того, какими бюджетами будет распоряжаться назначенный мэр, но в принципе, если говорить о наполняемости бюджета и городском хозяйстве, выборный мэр, конечно, более устойчив, считает Соколов. Пока речь идет о неких абстракциях. Очень многое зависит от того, кто кого и как выбирает. В одной конфигурации назначение одного и выборы другого будут положительными, в другой ситуации – отрицательными. Оценки «хорошо» это или «плохо» – это очень поверхностно. В каждой ситуации нужно учитывать в принципе существующую очень большую долю ручного управления в стране в целом.
ВАЖНА МУНИЦИПАЛИЗАЦИЯ МАХАЧКАЛЫ
– Назначение сити-менеджера или мэра. Кто их назначает? Каким образом приводится к власти тот, кого назначают, какие полномочия у сити-менеджера?.. Можно дать полномочия главе республики назначать мэра, но дать большие полномочия городскому совету. И таким образом уравновесить ситуацию. Мое мнение – важна была бы муниципализация Махачкалы, это когда районы Махачкалы плюс отдельно образованные муниципалитеты, которые были присоединены к Махачкале, чтобы они управлялись своими муниципальными советами и своими главами администраций. И управлялись не просто как подразделения мэрии Махачкалы, а как полноправные распорядители земельными ресурсами. Например, чтобы у них были полномочия. Чтобы население города могло влиять на городскую политику у себя под окнами через выборы в муниципалитет, через своих представителей. Чтобы были полномочия в выделении земельных участков и контроль за их использованием. Если главы этих муниципалитетов будут избираемыми, то вопрос, кем и как назначается мэр или проходит через выборы, которые так или иначе контролируются администрацией, либо напрямую назначается администрацией, это уже второй вопрос. Выбирается мэр или назначается – в данном случае это вопрос символический. Просто предлагается отменить бессмысленные выборы, которые сейчас по сути не являются выборами. С точки зрения операционной это ничего не изменит. С точки зрения принципиальной – это дальнейшее движение к централизации власти и глобальному ухудшению управляемости. Хотя, конечно, любые выборы делают власть более легитимной.
Желание федеральных властей увеличить управляемость различными уровнями государственной и муниципальной власти, к сожалению, плохо отражается на политической или экономической самостоятельности управляемых территорий. Полномочия местным властям переданы очень большие, но деньгами они не обеспечены, подчеркивает Соколов:
– Я не очень себе представляю, что поменяется, если поменять способ назначения. Важно, если бы на местный уровень, были бы перераспределены ресурсы. При большей бюджетной обеспеченности из него получился бы самостоятельный муниципалитет.
Создается впечатление, что в современных условиях у регионов России сложились проблемы с политической самоидентификацией. То мы выбираем глав субъектов федерации, то назначаем. Потом снова начинаем выбирать глав регионов, но пытаемся отменить выборность мэров крупных городов.
Но в принципе о чем переживать нам с вами? Главу республики мы не выбираем, как уже давно не выбираем мэра Махачкалы. Да и вообще дагестанцам куда более интересны выборы глав администраций своих родных сел (выходцы из которого съезжаются чуть ли не со всей страны, чтобы поддержать «своего» – родственника, брата, свата…), чем, например, выборы президента страны или в Госдуму.
Поэтому… наверно, особенно переживать не стоит. Единственное возможное для нас новшество – назначать мэра Махачкалы теперь будет не федеральный центр, а глава республики. Но кого назначит мэром Махачкалы глава республики, назначаемый федеральным центром? Поживем – увидим.
