Только так и не иначе можно охарактеризовать набирающие силу в Российской Федерации интеграционно-объединительные процессы. Причем Президент Российской Федерации В.Путин поступает грамотно и продуманно, решает вопросы самых слабых звеньев прежней социально-экономической политики.
Первый шаг по «собиранию камней» В. Путин осуществил в Пермской области, в Коми-Пермяцком автономном округе, когда объединил ее с регионами с крайне низким уровнем развития. Достаточно сказать, что разница в производстве валового внутреннего продукта на душу населения в автономном округе была меньше областного в три с лишним раза. Объединенный субъект стал называться Пермским краем.
Второй шаг пришелся на слабые звенья Красноярского края — Таймырский автономный округ с населением 40 тысяч человек и Эвенкийский автономный округ, где проживает всего 18 тысяч человек. Согласно результатам проведенного референдума, они единогласно стали жителями Красноярского края, численность которого превышает два миллиона девятьсот тысяч. Что касается объемов валового регионального продукта Красноярского края, то он в четыре с лишним раза превышал Эвенкийский и в два с лишним — Таймырский.
Третий шаг по собиранию земель будет произведен в удаленных Камчатской области и Корякском автономном округе, относящимся к регионам с низким уровнем ВРП на душу населения.
Далее интеграционно-объединительный процесс, направленный на ликвидацию слабых звеньев социально-экономического развития, коснется 12 субъектов Российской Федерации или 13 миллионов россиян. Среди них Иркутская, Архангельская, Тюменская области, Усть-Ордынский, Бурятский, Ханты-Мансийский, Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа. Главное отличие предполагаемых к укрупнению регионов, как видим, в наличии на их территориях богатейших природных запасов газа, нефти и ряда других полезных природных ресурсов. Текущая и предстоящая добыча их осуществляется и будет происходить в дальнейшем в крайне тяжелых климатических условиях. Все это сопряжено с особым характером труда и быта как занятых на этих производствах, так и проживающих на данных территориях людей.
Логика в объединении, живущих на огромных территориях Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока россиян, очевидна, и поэтому явных противников интеграционно-объединительного процесса здесь будет немного. Исключение, пожалуй, составят Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Два последних, являющиеся лидерами в России по производству валового регионального продукта на душу населения, в несколько раз превышающего этот показатель в Москве, не говоря уже о Тюмени, вряд ли с радостью захотят делиться своими полномочиями. Следовательно, здесь потребуется большая, нежели ранее, подготовка.
Интеграционно-объединительный процесс очень хрупкий, и перегибы здесь чреваты тяжелейшими последствиями. Главное — не как показать, а как организовать в «макрорегионах» достойную социально-экономическую жизнь за счет внутренних потенциалов укрупненных территорий.
Среди них надо выделить проблемы состояния производственно-технологической инфраструктуры субъектов Федерации. Сюда следует отнести основные производственные фонды инфраструктурных предприятий государственной, смешанной, частной, иностранной собственности в регионах и наличие кооперационных технологических связей с предприятиями инфраструктуры других регионов.
Большой блок проблем таят в себе межбюджетные отношения, вопросы оптимизации финансовых и денежно-кредитных вопросов в укрупненных регионах. Фактор существенной дифференциации бюджетных и налоговых потенциалов на субфедеральном уровне ставит сложные проблемы, которые лишь частично могут быть решены объединением регионов. Так, разрыв в уровнях доходов на душу населения (зарплата, предпринимательский доход) превысил 80 раз. Следовательно, необходимо развивать бюджетно-налоговые технологии и активизировать политику поддержки регионов с недостаточно развитым потенциалом (в том числе и депрессивных), а не сводить основную проблему бюджетного федерализма в процессе объединения субъектов РФ к вопросу сбалансирования расходных и доходных полномочий субъектов федерации и органов местного самоуправления (вертикальная сбалансированность), поскольку таким путем невозможно преодолеть существенную бюджетно-налоговую дифференциацию. Проблема будет «загоняться внутрь».
В официальных документах дается весьма общая трактовка целей межбюджетных отношений:
1) повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;
2) обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных территорий и страны в целом;
3) упрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение появления центробежных тенденций и конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы, создание предпосылок для становления гражданского общества.
Все эти цели и задачи необходимо решать, но не только посредством инструментов межбюджетных отношений. Во-первых, формулировки целей межбюджетных отношений должны отражать сущность функции и возможности системы бюджетного федерализма. Поэтому вызывает, например, сомнение постановка перед этой системой в качестве главной цели — обеспечение устойчивого экономического роста, поскольку это требование относится ко всей экономической политике и, прежде всего, к деятельности в сфере производства и бизнеса.
Во-вторых, необходимо увязывать целеполагание в политике межбюджетных отношений с реальными возможностями и конкретным этапом социально-экономического развития страны. Очевидно, что в ближайшие 10 лет в Российской Федерации невозможно обеспечить равный доступ населения к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на территории всей страны. В качестве исходного сценарного варианта формулировки целей и задач межбюджетных отношений на данный период можно было бы предложить:
1) обеспечение посредством социальной политики бюджетного выравнивания решения проблемы подтягивания во всех регионах уровня денежных доходов малообеспеченных групп населения к повышающейся величине регионального прожиточного минимума;
2) сокращение разрыва в уровнях развития производственной и социальной инфраструктуры регионов;
3) создание в структуре межбюджетных отношений подсистемы адресных, стимулирующих трудовую и образовательную активность населения, форм предоставления бюджетных грантов (пособий) в увязке с целями социально-экономической политики развития экономических потенциалов регионов.
Политика в области межбюджетных отношений при укрупнении субъектов РФ не должна вести к отстранению федерального Центра от финансово-экономических процессов на территориях. Именно об этом уже неоднократно говорил губернатор Красноярского края А. Хлопонин.
Несмотря на все эти проблемы, первый этап интеграционно-объединительного процесса проходит спокойно и предполагает завершиться «мягко».
За первым этапом интеграции, полагаю, последует и второй. Не будем гадать под руководством Путина или нет, но процесс запущен именно им.
Вариантов объединения уже немало, каждый из которых предполагает разное количество российских губерний. Будет их 30, 40 или 50 — не важно. Главное, чтобы объединение не стало самоцелью. Во главе угла должна быть социально-экономическая составляющая. Она и есть мерило всех мерил. К этому, в общем-то, и призывал в своих многочисленных научных трудах, как я считаю, праотец нынешней модернизации, профессор Виктор Васильевич Кистанов. Это он впервые высказал мысль о том, что нам надо уменьшить количество регионов ради повышения управляемости экономики страны, улучшения качества жизни ее населения. Цифры 20 или 28 губерний для современной России, по его мнению, оптимальны. Я считаю, что количество губерний должно быть несколько больше. На мой взгляд, это даже и хорошо, потому что процесс объединения должен быть естественным, а не принудительным. Народы, населяющие ту или иную территорию, должны сами понять и принять идею модернизации. Только тогда она будет крепкой и надежной и сцепит Россию в устоявшихся территориальных рамках, и не позволит ей развалиться.
Сегодня важно понять: от того, как пройдет первый этап интеграционно-объединительного процесса, во многом будут зависеть успехи или неудачи последующих этапов. Они же, судя по современной социально-политической и экономической ситуации, будут непростые.
Северный Кавказ — особая территория, и к ней, как, впрочем, и к другим, надо подходить с учетом этнических, религиозных и этнополитических факторов. Дагестан также является конфедерацией горских народов, объединенных на одной территории, имеющих свою богатую историю.
Посты президентов в республиках и губернаторов в краях и областях Российской Федерации можно упразднить и назвать их главами исполнительной власти субъектов. Потому что президент государства должен быть один.
Постановка В. Путиным задачи укрупнения регионов России именно на данном этапе развития экономики — явный признак перехода страны к политике активного экономического роста. Актуализация этой темы означает, что Центр обратил самое серьезное внимание на особый резерв подъема экономики, каким является цивилизованное и целесообразное укрупнение ряда субъектов Российской Федерации. Не должно быть укрупнения ряди укрупнения. Этот процесс не должен носить, что называется, «поголовный» характер — только экономическая и социальная целесообразность, воплощаемая в системном экономическом эффекте для участников объединения, может служить основанием для практической реализации тех или иных вариантов слияния субъектов РФ. Эта работа по подготовке социально, экономически и национально ориентированных проектов должна быть «точечная». Объекты объединительного процесса следует отбирать чрезвычайно тщательно, процесс должен быть организован с максимальной гласностью, особенно важно исключить возникновение каких бы то ни было социальных напряжений.
В нынешних условиях назрела необходимость сконцентрироваться на поиске механизмов, гарантирующих интеграцию не только количественно, но и качественно разнородных хозяйственных комплексов в единое рыночное пространство. Новой России пока не удалось уйти от схемы территориального устройства, когда экономика страны рассматривалась как «единая фабрика», а регионы с их особенностями и специализацией выступали своеобразными «цехами» такой фабрики. Это обусловило сочетание высокого уровня неравномерности социально-экономического развития регионов с глубокими территориальными различиями в плане удовлетворения социально-культурных потребностей населения.
Главным направлением работы по обеспечению реинтеграции экономики России должно быть формирование на системной основе государственно-правового и хозяйственного механизмов стимулирования развития свободного общероссийского экономического пространства и рационального сочетания методов государственного и рыночного регулирования развития регионов.
Социально-экономическая политика государства должна быть направлена на недопущение и сглаживание резких территориальных диспропорций, особенно кризисных социально-экономических ситуаций в отдельных регионах. Необходимо учитывать, что несогласованное вступление регионов в полосу стабилизации и подъема производства может стать причиной усиления факторов межрегиональной социально-экономической дифференциации и усиления центробежных тенденций в Российской Федерации.
Решение региональных проблем страны в современных условиях целесообразно осуществлять в русле новой парадигмы рыночной региональной политики, ориентированной на саморазвитие регионов, более полный учет интересов территориальных сообществ, повышение ответственности местных администраций за эффективное использование специфических экономических и финансовых активов регионов.
Ф
Воссоздание единого социально-экономического пространства страны возможно при условии активной трансформации региональной политики от пространственной экспансии, моноцентризма к принципам полицентризма, федерализма, дифференциации и интеграции, на которых должна строиться региональная стратегия обеспечения национальных интересов страны.
